鄉(xiāng)村振興中的城鄉(xiāng)空間重組與治理重構(gòu)

一

問題的提出

合理的城鄉(xiāng)空間布局是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動的重要基礎(chǔ)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間、優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局作為規(guī)劃的首要任務(wù)并作出部署。中國較早形成了穩(wěn)定的小農(nóng)村社形態(tài)，近些年又迎來了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大潮，幾十年里走過了發(fā)達國家?guī)装倌瓴抛咄甑陌l(fā)展道路。小農(nóng)國基和時空壓縮兩重因素的疊加，導致我國城鄉(xiāng)空間布局與全局發(fā)展之間的矛盾尤其突出：一是村莊規(guī)模小、人口居住分散，不利于鄉(xiāng)村公共服務(wù)的有效供給；二是大量空心村的土地處于廢棄、撂荒和低效利用狀態(tài)，存在大量的資源浪費；三是專業(yè)農(nóng)戶的生產(chǎn)需求和一般村民的居住需求都沒有得到很好滿足，功能分化沒有跟上現(xiàn)實變化；四是為了改善農(nóng)民生活，大量財政資金投向了分散的居民點，資金利用效率不高。目前，全國有300多萬個鄉(xiāng)村居民點，資源畢竟有限，要讓這300多萬個鄉(xiāng)村居民點都實現(xiàn)振興是不現(xiàn)實的。

近年來，各地在推進鄉(xiāng)村振興過程中圍繞城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整問題開展了積極探索，取得了一定成效和經(jīng)驗，但存在的問題也十分明顯：一是對空間布局演化規(guī)律認識不足，村莊調(diào)整合并的規(guī)模和節(jié)奏不符合科學規(guī)律；二是缺少系統(tǒng)性謀劃，在實施空間布局調(diào)整時產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整沒能同步跟上，帶來了空間與治理的錯置；三是個別地區(qū)在工作中粗枝大葉、大拆大建，從而引發(fā)了新的矛盾和沖突。上述幾個方面問題疊加，使城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整陷入進退維谷的境地。不動，鄉(xiāng)村空間散亂、城鄉(xiāng)功能交疊的問題得不到解決；動，又擔心帶來治理弱化、社會沖突等問題，決策層和執(zhí)行層都難下決心。對此，本文擬對城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整所涉的重大理論和現(xiàn)實問題進行討論，提出鄉(xiāng)村振興中城鄉(xiāng)空間重組與治理重構(gòu)的系統(tǒng)性方案。

二

城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整的典型模式

從全局看，當前城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整工作主要有3種模式：一是東部平原地區(qū)在村莊類型劃分基礎(chǔ)上開展的大規(guī)模調(diào)整合并工作，較為典型的如山東的“合村并居”；二是東部發(fā)達省份在保持村莊布局總體穩(wěn)定的情況下開展的小幅調(diào)整集聚，較為典型的如江蘇“相對集中居住”；三是中西部地區(qū)在脫貧攻堅框架下開展的易地扶貧搬遷、生態(tài)移民搬遷等，也在客觀上發(fā)揮了空間布局調(diào)整的功能。針對上述3種模式，本文對其實施過程進行介紹，并對其操作方式和效果進行扼要評論。

（一）山東“合村并居”

山東是最早開展村莊調(diào)整合并的省份之一，這與其鄉(xiāng)村人口布局和空間布局基礎(chǔ)有很大關(guān)系。山東目前有行政村6.95萬個，數(shù)量居全國第一；村平均人口530人，在全國居倒數(shù)第二。長期以來，高度分散的村莊和人口布局制約了山東鄉(xiāng)村發(fā)展，全省上下優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局的愿望和動力一直比較強。2006年的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中提出引導強村、強企兼并聯(lián)合小村、弱村，在有條件的地區(qū)推進村莊整合和人口集聚，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。在2014年的規(guī)劃中，山東省計劃到2030年形成7000個左右的新型農(nóng)村社區(qū)，保留改造各類村莊30000個（表1）。2019年，全省村莊分類中明確的搬遷撤并類村莊2.1萬個，數(shù)量與2014年規(guī)劃基本保持一致。

山東城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整工作已經(jīng)持續(xù)開展了近20年，建成新型農(nóng)村社區(qū)6000多個，總體進度上半島地區(qū)快于內(nèi)陸地區(qū)，魯西北快于魯西南和魯南地區(qū)。通過調(diào)整，城鄉(xiāng)空間布局顯著優(yōu)化，村民居住條件逐步改善，村莊組織建設(shè)得到加強，鄉(xiāng)村公共服務(wù)實現(xiàn)了有效的延伸覆蓋。當然，地方政府在實施過程中存在一些急躁冒進的做法，比如補償標準過低、先拆后建、對群眾意愿尊重不夠等問題，這些都必須得到徹底糾正并引以為戒。但要注意，這些都是工作方式和利益平衡問題，不能因此而影響對城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整必要性的判斷。

（二）江蘇“相對集中居住”

江蘇也是全國開展城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整工作起步最早的地區(qū)之一。2006年，江蘇啟動了全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作，計劃利用20~25年的時間，將全省約25萬個自然村逐步優(yōu)化調(diào)整為4萬個“規(guī)劃居住點”。這一規(guī)劃已經(jīng)實施了15年，目前江蘇共有行政村1.7萬個，自然村17.6萬個，規(guī)劃工作取得了積極成效。根據(jù)2018年的調(diào)查，江蘇共有“空心村”225個，占全省行政村總數(shù)的1.3%，這個比例在全國是最低的。其中蘇北有“空心村”153個，蘇中72個，蘇南沒有�？傮w看，江蘇村莊布局的集中度比較高、“空心村”占比較小，與山東以及內(nèi)陸省份相比，城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整的壓力要小得多。

自20世紀80年代以來，蘇南地區(qū)就著力開展小城鎮(zhèn)建設(shè)，逐步形成了布局合理的大中小城鎮(zhèn)格局，現(xiàn)有的村莊在公共服務(wù)、生活功能、人居環(huán)境等方面基本達到了生態(tài)宜居的要求�？傮w看，蘇南地區(qū)城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)基本實現(xiàn)，城鄉(xiāng)人口布局實現(xiàn)了相對均衡，未來城鄉(xiāng)關(guān)系演化將會是一個長期的過程，不宜再采取大規(guī)模的人為干預(yù)措施。目前，江蘇城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整的重心主要在蘇中和蘇北地區(qū)，尤其是蘇北地區(qū)面臨壓力較大。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，蘇北的淮安等地開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局優(yōu)化和農(nóng)村相對集中居住工作，協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興�；窗彩泻闈蓞^(qū)水域面積占56%，人口只有38萬人，城鎮(zhèn)人氣不旺一直是制約該區(qū)發(fā)展的一大瓶頸。洪澤區(qū)計劃到2022年在全區(qū)建設(shè)相對集中居住點30個，其中城鎮(zhèn)周邊布局20個，優(yōu)先引導搬遷農(nóng)戶靠近城鎮(zhèn)居��；農(nóng)村地區(qū)布局10個，基本實現(xiàn)有條件的農(nóng)民全部集中居住。通過這一計劃，將有序引導約2萬農(nóng)戶7萬農(nóng)民實現(xiàn)相對集中居住。目前，農(nóng)村相對集中居住工作已經(jīng)在蘇北地區(qū)全面推廣，這將為江蘇實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興奠定堅實基礎(chǔ)。

（三）陜西易地扶貧搬遷

近年來，按照中央脫貧攻堅工作要求，中西部省份在深度貧困地區(qū)開展移民搬遷工作，這應(yīng)該被視作城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整的一部分。本文以陜西省銅川市耀州區(qū)為例，對這一政策進行評述。

銅川市耀州區(qū)地處關(guān)中平原北部、渭北高原南緣，原為耀縣，在這里誕生了西北第一個山區(qū)根據(jù)地——陜甘邊照金革命根據(jù)地。耀州區(qū)屬于國家扶貧開發(fā)工作重點縣（區(qū)），脫貧攻堅啟動時全區(qū)共有貧困村58個，建檔立卡貧困人口7179戶21877人，貧困發(fā)生率12.3%。2011年，耀州區(qū)制定了《銅川市耀州區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃（2011—2030）》，對域內(nèi)城鄉(xiāng)空間布局作出安排。按照該規(guī)劃，已經(jīng)進入城市規(guī)劃區(qū)范圍的村莊整體撤并歸入城鎮(zhèn)，100人以下的自然村將逐步搬遷撤并，對于人口規(guī)模略大的偏遠村莊密切觀察，遠期有條件時予以撤并（表2）。2016年，耀州區(qū)制定了易地扶貧搬遷專門規(guī)劃，對一方水土養(yǎng)不活一方人的村莊，在尊重群眾意愿的情況下執(zhí)行貧困戶易地扶貧搬遷政策，其他搬遷戶參照執(zhí)行避災(zāi)生態(tài)移民搬遷政策進行整體搬遷。

出區(qū)平均水平7個百分點，全區(qū)7個深度貧困村有6個在照金。按照規(guī)劃，耀州區(qū)對照金革命老區(qū)6561戶22649名群眾進行了移民搬遷。在空間布局調(diào)整過程中，針對照金鎮(zhèn)居民分散、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模小、主導產(chǎn)業(yè)乏力的狀況，耀州區(qū)在人口布局、產(chǎn)業(yè)布局、資金投入等方面向鎮(zhèn)區(qū)傾斜，短短幾年里就將一個貧困落后的山區(qū)小鎮(zhèn)打造成為現(xiàn)代化的紅色旅游名鎮(zhèn)。

總體看，耀州區(qū)充分利用了易地扶貧搬遷政策，并結(jié)合前期規(guī)劃適度擴大了城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整范圍，實現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進。如果各地都能充分用好易地扶貧搬遷政策，不但能夠有效解決深度貧困人口的脫貧問題，而且能夠奠定鄉(xiāng)村振興重要的空間基礎(chǔ)。當然，受制于自然空間、發(fā)展水平和人口布局等基礎(chǔ)條件的約束，中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整不可能與東部地區(qū)放到同一水平上進行衡量比較。未來鄉(xiāng)村振興中的空間布局調(diào)整，也必須針對不同的基礎(chǔ)條件制定差異化的推進方案。

三

城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整的若干操作難題

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間、分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展作出了重要部署，各地也制定了相應(yīng)的規(guī)劃或方案。但由于客觀條件或者認識水平的制約，各地在操作過程中面臨許多難以有效平衡和破解的難題，可能會影響政策的執(zhí)行。下面，結(jié)合上述典型案例，對這些操作難題進行討論。

（一）規(guī)劃布局問題

1.哪些村莊有必要開展空間布局調(diào)整

這是各地操作中面臨的首要問題，也是一個普遍難題。認識這一問題首先要對村莊類型作出合理劃分。當前中國村莊可以分為3類：一是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村；二是典型農(nóng)區(qū)村莊；三是生態(tài)功能區(qū)村莊。據(jù)估算，第一類和第三類各占15%，第二類村莊要占到70%左右。針對不同類型的村莊宜采取差別化的政策措施。

第一，生態(tài)功能區(qū)村莊亟須開展空間布局調(diào)整。因為歷史原因，有很多村莊處于深山區(qū)、林區(qū)、草原和河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，這是農(nóng)業(yè)社會中人地矛盾突出和資源爭奪的結(jié)果。人類整體生存能力比較低的時代沒有辦法，現(xiàn)在應(yīng)該有所改變。現(xiàn)代社會條件下，原本占據(jù)的保護地范圍的土地，應(yīng)該盡快騰退，還給自然。

第二，占中國鄉(xiāng)村絕大多數(shù)的典型農(nóng)區(qū)村莊需要進一步細分。一是空心村和小規(guī)模村莊，這部分村莊毫無疑問也屬于優(yōu)先調(diào)整的對象，宜通過撤并重組引導人口向城鎮(zhèn)集聚。二是規(guī)模適中、布局集中的村莊，宜強化與周邊城鎮(zhèn)（村莊）的交通和經(jīng)濟聯(lián)系，探索通過組建鎮(zhèn)村聯(lián)合體、村村聯(lián)合體的方式進一步集聚提升。三是布局分散的村莊，宜借鑒“自治下沉”的改革經(jīng)驗，將村民自治下沉到自然村（居民點）一級，增強小共同體的自治能力。

第三，城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村需要開展治理體制調(diào)整。這些村莊已經(jīng)不是傳統(tǒng)村莊那樣穩(wěn)定的、結(jié)構(gòu)化的共同體，而是帶有城市色彩的“中間”形態(tài)的聚落空間。村莊的城市性在增強，鄉(xiāng)村性在淡去，這是一個不爭的事實。這個時候，仍然沿用傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式，無論設(shè)計多么“現(xiàn)代化”，都不符合治理需要。這類村莊，當前可能不需要對其空間布局進行過多人為干預(yù)，但需要變鄉(xiāng)村治理體制為城市治理體制，使治理體制與空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)相適配。

2.城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整的速度和節(jié)奏如何把握

這與對城鎮(zhèn)化水平以及農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重的判斷有很大關(guān)系。當前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，城鎮(zhèn)化水平存在低估，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重存在高估。由此帶來的問題是城鄉(xiāng)空間布局規(guī)劃往往滯后于人口布局的實際變動。上述山東新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃即是一例。按照這一規(guī)劃，2030年農(nóng)村人口預(yù)計為4400萬人，但實際上2019年山東城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到62%，農(nóng)村常住人口已經(jīng)不足3900萬人。也就是說，規(guī)劃中的社區(qū)和村莊建設(shè)已經(jīng)跟不上實際需要。考慮到統(tǒng)計上的偏差短期內(nèi)很難得到糾正，未來城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整宜堅持“超前規(guī)劃、穩(wěn)慎推進”的原則，規(guī)劃編制中適度超前，為未來發(fā)展留下空間，但在具體實施過程中，堅持成熟一個推進一個，不搞“一刀切”。

（二）規(guī)模區(qū)位問題

城市的本質(zhì)是人口集聚引發(fā)經(jīng)濟集聚，鄉(xiāng)村與城市的差異即在于人口規(guī)模和密度。人口分散、規(guī)模過小是制約村莊經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)供給的關(guān)鍵短板。空間布局調(diào)整，最主要的著眼點即在于將分散的、空心化的和小規(guī)模村莊的人口通過多種形式集聚起來，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

那么，作為一個獨立的居民點究竟多大規(guī)模才合適？這一問題，可以依據(jù)相關(guān)理論和重要的約束條件進行估計。國際上，關(guān)于一個獨立居民點適當規(guī)模的研究主要來自住區(qū)單元理論。英國大倫敦規(guī)劃中一個住區(qū)單元通常為5000~10000人，美國一個住區(qū)單元通常為5000~15000人，日本札幌規(guī)劃中將8000~10000人劃分為一個住區(qū)單元。不同國家住區(qū)單元的近似規(guī)模并非偶然，這與教育、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施的約束有很大關(guān)系。住區(qū)單元理論中，通常依據(jù)一所小學的輻射范圍來確定住區(qū)鄰里的適度規(guī)模。據(jù)筆者調(diào)查，一所小學要辦好，每個年級至少要有2個班（4~6個班為最佳），一個班30人左右，每個年級就要有至少60名左右的學生。如果按照平均12‰的人口出生率進行估算，每個住區(qū)單元至少要有5000人左右的規(guī)模才能支撐一所合格的小學。這已經(jīng)是一個獨立居民點規(guī)模的底線。而從公共設(shè)施和商業(yè)設(shè)施效率的角度講，一般要4000個家庭（約15000人）規(guī)模的住區(qū)單元，才能夠相應(yīng)配套中學、零售市場、近鄰公園、垃圾處理廠等設(shè)施。長期看，一個居民點如果低于這個規(guī)模，商業(yè)設(shè)施會因難以盈利而關(guān)閉，公共設(shè)施則會因高預(yù)算支撐難以實現(xiàn)廣泛覆蓋。當然，不同國家和地區(qū)需要根據(jù)不同的地域條件、開發(fā)條件確定不同的標準，但總體看5000~15000人這個規(guī)模對于獨立居民點來說具有較強的參考意義。

按這個標準來衡量，各地城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整后的居民點規(guī)模仍舊偏小。2020年6月，山東省9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極做好村莊規(guī)劃有關(guān)工作的意見》，其中要求原則上按照半徑2公里、3000~8000人的規(guī)模，構(gòu)建城鄉(xiāng)生活服務(wù)圈。調(diào)查顯示，大部分合并后社區(qū)實際規(guī)模不足5000人。江蘇淮安市洪澤區(qū)的相對集中居住中，7萬農(nóng)戶劃分到30個社區(qū)，平均每個社區(qū)只有2000多人，除了20個城鎮(zhèn)周邊社區(qū)，10個農(nóng)村社區(qū)的人口規(guī)模顯然是偏低的。陜西省銅川市耀州區(qū)只有重點鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃人口能夠超過1萬人，尚有數(shù)十個村莊人口在千人以下，長期來看，發(fā)展堪憂。

一個居民點如果規(guī)模達不到上述最低標準，就需要依靠周圍的城鎮(zhèn)或大型居民點提供經(jīng)濟補充。這時居民點選址更應(yīng)該靠近城市或者優(yōu)先保障道路與城市的連通性。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多新建社區(qū)為了照顧部分農(nóng)民的耕作需求，在選址上距離城鎮(zhèn)較遠，幾乎是“平地造新城”。由此帶來的問題是：一方面，這些社區(qū)難以直接共享城鎮(zhèn)公共服務(wù)，必須重新建立公共服務(wù)體系，推高了建設(shè)和運營成本；另一方面，部分社區(qū)帶有過渡性質(zhì)，才建成沒幾年又出現(xiàn)了新的“空置化”“空心化”現(xiàn)象�，F(xiàn)實中，如果社區(qū)的規(guī)模區(qū)位不合理，人們會“用腳投票”作出選擇。江蘇省建湖縣在拆遷村莊附近修建了100多座雙拼別墅，以優(yōu)惠價格出售給拆遷戶，但半年只賣出七八套，多數(shù)拆遷戶不愿購買。原因是，這些房子離城市太遠，雖然房子不錯，但是生活不便，農(nóng)民寧可多花幾萬元去附近鎮(zhèn)上買樓房。

（三）社會治理問題

從各地實踐看，城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整可能引發(fā)以下社會治理問題，需要在后續(xù)工作中予以改進。

1.工作組織問題。部分地區(qū)在具體工作中存在以下問題：一是個別地區(qū)為盡快獲得土地指標，人為定進度、定時限，搞行政“一刀切”。二是部分項目補償標準偏低，原有住房面積較小的農(nóng)戶存在“負債上樓”的情況。三是部分地區(qū)存在先拆后建、邊拆邊建的情況，雖然發(fā)放了拆遷過渡費，但有的農(nóng)戶為節(jié)省費用租住集裝箱、簡易板房，生活品質(zhì)得不到保障。除上述問題之外，這一工作還暴露出一些體制機制弊端。一些官員反復(fù)強調(diào)必須95%以上的村民同意才能拆遷，這個標準看似嚴格，卻未必符合實際。解決這類問題，需要對自上而下的行政導入機制作出系統(tǒng)反思，探索形成上下結(jié)合的市場化運作機制。

2.治理體制問題。部分地區(qū)將主要精力放在居民點空間布局調(diào)整上，組織建設(shè)沒有及時跟上，治理體制顯著滯后于空間調(diào)整。由此帶來了以下問題：一是合并后社區(qū)已經(jīng)建立了新的組織機構(gòu)，但原來各個村莊的黨組織和自治組織仍在運行，社區(qū)管理出現(xiàn)交叉；二是新的社區(qū)組織機構(gòu)遲遲未能建立，依靠原有村莊組織開展工作，社區(qū)管理出現(xiàn)斷層；三是新建社區(qū)中來自不同村莊的居民之間在社區(qū)認同和生活習性方面不一致，居民之間“明和暗不和”，滋生了新的宗派力量，社區(qū)管理潛藏沖突風險。

3.產(chǎn)權(quán)管理問題。農(nóng)村實行土地集體所有制，合并前的各個村莊通�；蚨嗷蛏儆幸恍┵Y產(chǎn)和債務(wù)，這給新的社區(qū)管理帶來不少困難�？臻g布局調(diào)整后，原有的宅基地一般已經(jīng)置換為新建社區(qū)的土地使用權(quán)，產(chǎn)權(quán)比較清楚。問題主要出在承包地和集體資產(chǎn)方面。由于承包地和集體資產(chǎn)都是按原村莊的人口進行分配的，不同村莊之間顯然存在差別，有時差別可能還很大。這種情況下，如果進行產(chǎn)權(quán)歸并，勢必帶來大量的矛盾沖突。據(jù)調(diào)查，大部分新建社區(qū)都采取“合村不并賬”的運作方式，而為了管理土地和資產(chǎn)，就必須保留原有的村莊管理機構(gòu)，這也是上述治理體制問題的根源之一。

四

城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整所涉學理問題的討論

操作性難題來自具體的政策執(zhí)行過程，問題的破解則需要基于更宏觀的理論認識，避免陷入“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的窠臼。應(yīng)對這些問題，需要超越村莊調(diào)整合并這種局部思維，將城鄉(xiāng)空間布局變動置于農(nóng)業(yè)社會-工業(yè)社會、中心地-分散地、崛起地帶-衰退地帶的相對性結(jié)構(gòu)中去把握。

（一）基礎(chǔ)認識：城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整的深層依據(jù)

城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整，本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)社會空間形態(tài)向工業(yè)社會空間形態(tài)的轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)社會空間形態(tài)的基本單元是村莊，工業(yè)社會空間形態(tài)的基本單元是城鎮(zhèn)。人類進入工業(yè)社會之后仍然會有村莊，但這種村莊形態(tài)是從屬于城鎮(zhèn)化總體格局的，與農(nóng)業(yè)社會的村莊有著本質(zhì)的不同。

傳統(tǒng)社會中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、戶均土地數(shù)量、余糧率等因素大致可決定鄉(xiāng)村的空間形態(tài)和治理形態(tài)。在農(nóng)業(yè)社會中，村莊是由“典型的農(nóng)業(yè)和其他方面對土地使用而形成的”，村莊的規(guī)模與特定農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)組織形式下人們賴以生存所需要的土地面積正相關(guān)。村莊規(guī)模大小不一，同時受到土地約束、作物約束、技術(shù)約束等因素的影響。正如人文地理學大師德芒戎所言，“所有的農(nóng)業(yè)社團，都有一個把它們拴在土地上的那些紐帶所決定的結(jié)構(gòu)：起因于防衛(wèi)的需要，尤其是因共同勞動需要而在村莊中的聚居；根據(jù)作物從一塊地到另一塊地的輪茬而建立的極有規(guī)律地使用耕地的組織；土地界限的永久性；某些地區(qū)的灌溉設(shè)施——它們的位置支配著耕地的地域分布”。而在工業(yè)社會中，村莊的規(guī)模布局實際上是不同產(chǎn)業(yè)交互作用的結(jié)果，農(nóng)業(yè)的影響所占份額已經(jīng)很小。

農(nóng)業(yè)社會中，表明鄉(xiāng)村聚落存在的房屋總是與生產(chǎn)場所相伴，但在工業(yè)社會中這并不必然。技術(shù)進步所帶來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命也將帶來鄉(xiāng)村居住形態(tài)革命。工業(yè)革命之后，英國圈地運動導致小塊農(nóng)田合并為大塊田地，農(nóng)村經(jīng)濟更大程度朝著獨立經(jīng)營發(fā)展，使農(nóng)莊——而不再是村莊——成為基本的農(nóng)業(yè)單元。如今在中國，真正的務(wù)農(nóng)者，如果從事大規(guī)模的糧食種植可能形成獨居的個體農(nóng)戶，如果從事經(jīng)濟作物或者設(shè)施農(nóng)業(yè)可能形成幾戶人家的散村，而更多的鄉(xiāng)村居民已經(jīng)與農(nóng)業(yè)關(guān)系不大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人口聚落在功能上日益深刻地分離了。這一背景下，依據(jù)人口布局、農(nóng)民形態(tài)來重新構(gòu)建鄉(xiāng)村空間布局、居住形態(tài)就具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)條件。

目前，關(guān)于鄉(xiāng)村人口分散的事實及其弊端已經(jīng)基本形成共識，但對于解決方式卻莫衷一是。有一種觀點認為應(yīng)該讓村莊自然演化，而不宜采取行政推動措施。自然演化不是不可以，我們今天面對的鄉(xiāng)村布局就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動下自然演化的結(jié)果。但一些空心村、小規(guī)模村莊到了一定程度之后演化速度會大大變慢，還有一些深山區(qū)村莊演化了幾百年變化其實也不大，對這些村莊就有必要在把握其演化趨勢的基礎(chǔ)上采取一定的政策干預(yù)措施。比如，山東省將黃河灘區(qū)、魯西北鹽堿澇洼區(qū)、魯西南采煤塌陷區(qū)等特殊區(qū)域的村莊列入優(yōu)先遷建范圍，主要就是基于這一考慮。而對一些城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村，以及蘇南-浙北、廈門-漳州、汕頭-汕尾等連片城鎮(zhèn)化地區(qū)，可以通過進一步放寬規(guī)劃和土地政策，引導其自然演化。把握好干預(yù)與松綁之間的平衡，恰恰是更好發(fā)揮政府作用的體現(xiàn)。

（二）基礎(chǔ)規(guī)則：中心地原理及其應(yīng)用

當前鄉(xiāng)村規(guī)劃中，村莊分類的一個基礎(chǔ)規(guī)則沒有得到充分重視，即不同等級居民點之間的功能關(guān)聯(lián)及演化趨勢。實際上，經(jīng)濟地理學已經(jīng)就此問題開展了深入研究，但這些研究成果未能在鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域得到充分應(yīng)用。相關(guān)研究中，最為重要的當屬克里斯塔勒創(chuàng)立的中心地理論，這一理論闡明了不同規(guī)模和類型的居民點之間的相對性關(guān)系，并確證了關(guān)于城鄉(xiāng)空間布局演化的若干經(jīng)濟規(guī)律。其要點主要包括3個方面：

1.人口布局。人口布局包含人口分布、人口密度以及人口結(jié)構(gòu)的靜態(tài)特征與動態(tài)變化。一定區(qū)域內(nèi)，在人口總量既定的情況下，人口呈現(xiàn)中心分布比人口呈現(xiàn)均勻分布商品的消費量更大。同時，在一定區(qū)間里，中心地人口密度增加，有利于勞動專業(yè)化和資本利用水平提升，中心商品消費也會得到增加。還有一個更為一般的事實是，收入水平、文化水平較高的人口將會帶來更高的中心商品消費。

2.聚落形態(tài)。假設(shè)存在兩個同樣大小、同等人口數(shù)量的區(qū)域，其中一個區(qū)域只有分散的專業(yè)農(nóng)莊，另一個區(qū)域則有一些較大的村莊。由于交通和需求的約束，前一區(qū)域?qū)⒑茈y支撐較低級中心地（村莊）的發(fā)展，而是直接依靠較高級中心地（城鎮(zhèn)）提供商品。長期看，前一區(qū)域的村莊會逐步走向衰落，如果專業(yè)農(nóng)戶能夠有足夠高的收入，這一區(qū)域的城鎮(zhèn)化進程會遠快于后者。

3.交互作用。一個區(qū)域內(nèi)中心地布局，受市場因素、交通因素和社會政治因素的交互影響。集中生產(chǎn)和供應(yīng)商品與非集中生產(chǎn)和供應(yīng)商品的劃分，產(chǎn)生了中心地和分散地的差別，并使服務(wù)于有效交換的交通成為必須。市場因素的作用是平面的，而交通因素的作用是線性的，在這兩個因素之外，社會政治因素（如行政區(qū)劃）疊加上去，會對中心地布局產(chǎn)生進一步修正。

上述經(jīng)濟原理需要結(jié)合人口聚落的實際情況進行應(yīng)用。比如，在各地的空間調(diào)整中，通常都是著眼于增加城鎮(zhèn)及新型農(nóng)村社區(qū)的人口規(guī)模和密度，這一點是符合中心地人口布局原則的。同時，在空間布局調(diào)整時還必須考慮居民點的聚落形態(tài)和特征。如果除區(qū)域性中心地外居民點極度分散，那么可以只加強中心地發(fā)展；如果除了中心地還存在若干輔助中心地（村莊），且短時間內(nèi)不會消失，那么要同時考慮兩類居民點的發(fā)展。從動態(tài)角度看，一定區(qū)域內(nèi)人口增減和布局變化也會對不同等級中心地帶來不同的影響。如果一個區(qū)域內(nèi)只有若干小城鎮(zhèn)而無較大城鎮(zhèn)，即便將新增人口全部增加到某個小城鎮(zhèn)，由于其中心功能短時間內(nèi)難以提升，通常會將部分需求導流到周邊城鎮(zhèn)，從而帶動輔助中心地的發(fā)展。如果一個區(qū)域內(nèi)有一個較大城鎮(zhèn)和若干村莊，當新增人口全部增加到這個較大城鎮(zhèn)時，中心商品需求將同時轉(zhuǎn)移到這里，這個中心地的重要性會得到加強，周邊村莊會趨于消失。山東黃河灘區(qū)移民和銅川市耀州區(qū)照金鎮(zhèn)的崛起即分別印證了這兩個規(guī)律。在典型農(nóng)區(qū)，如果專業(yè)農(nóng)戶能有較好的收入條件，小型專業(yè)農(nóng)莊的普遍發(fā)展可能會將較低等級的中心地（村莊）擠出，但對較高等級中心地的發(fā)展可能更為有利。這一點在蘇北地區(qū)體現(xiàn)得較為明顯。

總體看來，合理的中心地體系實際是一個區(qū)域中人口和空間布局的函數(shù)。這意味著，編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，僅僅通過村莊現(xiàn)狀調(diào)查來完成村莊類型劃分是遠遠不夠的，而需要綜合運用經(jīng)濟地理學方法開展更為全面的調(diào)查。這至少包括以下方面：（1）人口布局，包括人口規(guī)模、人口密度、變動趨勢；（2）聚落形態(tài)，不同規(guī)模居民點的數(shù)量、分布及相互聯(lián)系；（3）交通流線，連接不同居民點的交通路線、通勤區(qū)域、交通流量等；（4）經(jīng)濟狀況，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)領(lǐng)域、經(jīng)濟聯(lián)系等。在此基礎(chǔ)上再開展村莊類型劃分和空間優(yōu)化調(diào)整，鄉(xiāng)村振興便有了更為可靠的空間布局基礎(chǔ)。

（三）基礎(chǔ)規(guī)制：規(guī)劃在市場理性的經(jīng)濟體系中運作

如果在一個純粹的自由市場條件下，經(jīng)濟力量會決定一個地區(qū)的繁榮與衰落，廢棄的農(nóng)場、村莊和礦業(yè)城鎮(zhèn)證明了這一點。但在現(xiàn)代社會，純粹經(jīng)濟力量的支配所帶來的后果可能是災(zāi)難性的，因此人們需要通過規(guī)劃等手段進行干預(yù)。廣義上講，鄉(xiāng)村規(guī)劃的本質(zhì)目標是實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，包括持續(xù)的經(jīng)濟增長，改善生活條件，使農(nóng)村地區(qū)成為有吸引力的居住地并對國民經(jīng)濟做出貢獻，等等。然而，一旦采取規(guī)劃手段進行干預(yù)，其行為尺度則難以把握。如果規(guī)劃完全替代了市場，經(jīng)濟力量失去了作用空間，則會走向另一個極端。

幾乎每個國家的規(guī)劃都曾經(jīng)在替代市場的路上越走越遠，這一點，鄉(xiāng)村甚于城市。英國是最早將城市規(guī)劃擴展到城鄉(xiāng)規(guī)劃的國家。二戰(zhàn)后，英國一度采取了土地開發(fā)權(quán)的強干預(yù)措施，規(guī)制成本高昂，效果卻不盡如人意，終于在20世紀50年代末實現(xiàn)了市場價值的回歸。經(jīng)過這一過程，規(guī)劃成為市場的“仆人”，從某種意義上說，只有當市場運作時，規(guī)劃才開始發(fā)揮作用。經(jīng)過反復(fù)的試錯，主要發(fā)達國家已經(jīng)樹立起以市場作為城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)規(guī)制手段的理念。

在大尺度上，市場作用的結(jié)果表現(xiàn)為崛起地帶-衰退地帶相對性關(guān)系的變動。面對鄉(xiāng)村衰退問題，發(fā)達國家最初的措施主要是鼓勵移民、加強培訓以及幫助失業(yè)者建立小型農(nóng)場。英國著名的《巴羅報告》將之看作更為廣泛的工業(yè)區(qū)位問題的一部分，提出應(yīng)當研究工業(yè)區(qū)位以便預(yù)測未來哪里可能產(chǎn)生衰退，并在衰退真正發(fā)生之前，促進工業(yè)、公共設(shè)施的發(fā)展。然而，實踐證明這只是一種空想。某個地區(qū)的崛起與衰退是一個長期經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，通常來說很難在短期內(nèi)改變，也很難通過規(guī)劃手段進行扭轉(zhuǎn)。規(guī)劃的意義在于，把握和引領(lǐng)發(fā)展的長期趨勢，順應(yīng)人口布局、優(yōu)化空間布局、重建社區(qū)活力，實現(xiàn)區(qū)域的良性發(fā)展。同為美國“銹帶”上的衰落型城市，底特律嘗試實現(xiàn)“再增長”，最終因為人口流失、入不敷出宣布破產(chǎn)；而揚斯敦努力實現(xiàn)“精明收縮”，通過工商業(yè)收縮和生態(tài)建設(shè)、社會建設(shè)的加強換來城市活力的再現(xiàn)。如果不考慮崛起-衰退的長期趨勢，非要人為加以改變，往往會走向失敗。就像前些年投入大量資源打造的所謂“國際第一慢城”——南京高淳，如今已經(jīng)“慢成一座空城”。

市場經(jīng)濟越是發(fā)達，規(guī)劃決策者越是應(yīng)該懂得敬畏。在傳統(tǒng)空間布局中，中心商品的類型和價格是決定中心地大小、布局和范圍的基礎(chǔ)性因素。其中，公共服務(wù)設(shè)施依靠政府提供；商業(yè)活動依靠市場導流；規(guī)劃布局既要考慮服務(wù)供給效率，又要考慮商業(yè)盈利空間。而互聯(lián)網(wǎng)和電商的興起，改變了中心商品的定義和范圍，原來的一些中心商品可以依靠電商實現(xiàn)分散供給，公共服務(wù)的內(nèi)容和供給方式也日趨多元。這意味著空間布局約束條件的高度復(fù)雜化。這種情況下，通過技術(shù)經(jīng)濟手段判斷市場的范圍和尺度，已經(jīng)變得越來越困難。如何讓城鄉(xiāng)規(guī)劃在市場理性的經(jīng)濟體系中良性運作，是擺在政府面前的一項必修課。

規(guī)劃的市場化運作本質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)配置的市場化。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中，通常把規(guī)劃權(quán)看作是對土地產(chǎn)權(quán)的一種分割，其本質(zhì)上是公權(quán)對私權(quán)的一種管制。這意味著，規(guī)劃權(quán)行使的一個前提是成熟的土地產(chǎn)權(quán)市場體系。如果土地產(chǎn)權(quán)配置本身就是缺乏市場理性的，那么根本就談不上規(guī)劃與市場的關(guān)系問題。對中國而言，實現(xiàn)規(guī)劃的市場化運作首先要實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的市場化配置，這意味著必須同步開展土地產(chǎn)權(quán)制度改革和規(guī)劃管理體制改革。

五

結(jié)論與政策含義

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城鄉(xiāng)人口布局已經(jīng)發(fā)生重大變動，順應(yīng)人口布局變動推進城鄉(xiāng)空間重組與治理重構(gòu)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一項基礎(chǔ)性工作。當前，各地實踐中出現(xiàn)了山東“合村并居”、江蘇“相對集中居住”和陜西易地扶貧搬遷等典型模式。研究發(fā)現(xiàn)，這幾種模式在規(guī)劃布局、規(guī)模區(qū)位、治理重構(gòu)等方面仍然存在不少操作難題。城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整，本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)社會空間形態(tài)向工業(yè)社會空間形態(tài)的轉(zhuǎn)型，在這個過程中居民點規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變動遵循特定的經(jīng)濟規(guī)律，城鄉(xiāng)空間布局規(guī)劃一定要在市場理性的經(jīng)濟體系中運作。從根本上解決上述操作難題，要超越村莊調(diào)整合并的局部思維，將城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整置于農(nóng)業(yè)社會-工業(yè)社會、中心地-分散地、崛起地帶-衰退地帶的相對性結(jié)構(gòu)中去把握�，F(xiàn)代化過程中，基層建制單位的合并是一個普遍趨勢，這既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)邊界變動的必然結(jié)果，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實際需要。一個總的出發(fā)點是，未來政策框架還是要立足鄉(xiāng)村振興的需要，穩(wěn)步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，不能因為局部問題或者操作難題就放棄調(diào)整。

基于上述分析，提出以下具體政策建議：

第一，科學確定中心地體系。從全局看，縣城以上的城市大多可以作為主要中心地，周邊人口可以向這些城市集聚；人口規(guī)模穩(wěn)定、經(jīng)濟活力良好的鎮(zhèn)區(qū)可以作為輔助中心地。典型農(nóng)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的空心村、小規(guī)模村莊是比較明確的分散地；從長期趨勢看，大部分距離中心地半小時車程以上的村莊都會逐步收縮，未來也會成為分散地。比較特殊的情況有以下3類：一是經(jīng)濟強鎮(zhèn)。全國有200多個人口在10萬以上的特大鎮(zhèn)，其中很大一部分可以作為主要中心地而非輔助中心地。二是連片城鎮(zhèn)化地帶。長三角、粵港澳大灣區(qū)等連片城鎮(zhèn)化地帶內(nèi)部已經(jīng)形成一個大中小城市協(xié)同發(fā)展的格局，這類地區(qū)內(nèi)部不宜再區(qū)分中心地和分散地，而是應(yīng)該將其整體視作一個區(qū)域或次區(qū)域的高等級中心地進行打造。三是東北、西北地區(qū)。東北、西北地區(qū)很大一部分縣城都在衰落，只有地級以上城市可以作為主要中心地。對這些地區(qū)而言，除守住戰(zhàn)略要津，一般性小城鎮(zhèn)都不宜再進行大規(guī)模投資開發(fā)，只需保民生底線。

第二，深化宅基地制度改革。不解決宅基地制度問題，城鄉(xiāng)空間調(diào)整難以推進，勉強推進也會有一系列遺留問題。因此，應(yīng)該把宅基地制度改革作為城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化的一項重要的配套改革事項。宅基地改革的根本出路是進入市場，當然這個市場的行為主體和流通范圍不同于城市土地，甚至不同于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這項改革的切入點包括：（1）逐步解決大中城市的農(nóng)民自建房（俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”）問題，這項改革不妨以深圳為試點；（2）城中村和城郊村，重點是探索打通宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的具體機制；典型農(nóng)區(qū)村莊，重點則是探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用的多種模式；（3）放寬中小城市和小城鎮(zhèn)周邊的土地用途管制，給小城市發(fā)展提供一個土地市場化交易的空間。

第三，落實農(nóng)村權(quán)益“一攬子”退出改革。如果宅基地制度很難在短期內(nèi)取得突破，當前深化改革的一個切口是，落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員整體退出權(quán)，建立農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)利的“一攬子”退出計劃。這項內(nèi)容是有法可依的，無須全國人大額外授權(quán)改革，操作起來相對容易。2020年，國家發(fā)改委等18部門印發(fā)的《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》對這項改革作出了部署，鼓勵符合條件的進城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出上述權(quán)利。但方案中退出權(quán)益的承接主體仍然只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，從此前改革試點來看這一思路因種種原因很難推行。下一步改革中，可以考慮允許相應(yīng)權(quán)利不退還村集體，探索在符合條件的農(nóng)戶之間直接流轉(zhuǎn)的機制。

第四，分類推進鄉(xiāng)村治理體系改革。一是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村，逐步設(shè)立正式的黨政組織和派出機構(gòu)，替代原有的村莊自治組織，變鄉(xiāng)村治理體制為城市治理體制。二是構(gòu)建區(qū)域化黨建格局，以組織融合引領(lǐng)空間融合。對于擬進行合并的村莊，提前打破原有組織架構(gòu)的界限壁壘，在組織融合上先行一步，推動事務(wù)共商、資源共用、成果共享。棗莊市中區(qū)在這方面開展了積極探索，積累了一定經(jīng)驗。三是散居的專業(yè)農(nóng)莊和暫時無法搬遷的小規(guī)模村莊，歸并到附近城鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理；離城鎮(zhèn)較遠的可考慮劃分若干片區(qū)進行管理，不必為很少數(shù)人建立專門的治理組織。

第五，推廣鄉(xiāng)村政經(jīng)分開改革。面對各地村莊合并工作中“并賬”工作存在的突出困難，一個現(xiàn)成的方案是推廣政經(jīng)分開改革。具體思路是：產(chǎn)業(yè)政策直接瞄準專業(yè)農(nóng)戶，社會政策直接瞄準農(nóng)村居民，土地產(chǎn)權(quán)及集體經(jīng)濟事務(wù)交由集體經(jīng)濟組織負責，村民自治的重點聚焦村莊日常生活領(lǐng)域的自主管理，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動和社會治理的專門化、專業(yè)化。通過這一改革，將實現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)權(quán)-經(jīng)濟”活動與“空間-治理”活動的分離，這樣也就成功繞過了村莊合并中的“并賬”難題。